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深圳土地管理制度改革:支持深圳等四市升格为直辖市

2020-10-15 14:21:51    来源:南方周末    

一个月前,《中国科学院院刊》发表了一篇由民政部行政区划调整评估特聘专家撰写的文章,名为《“十四五”时期行政区划设置思路与空间治理的探讨》。专家提议,“支持深圳等四市升格为直辖市”。

随着深圳特区40周年生日临近,关于特区将收到“政策大礼包”的消息连绵不绝。大部分的传闻都指向一个方向:深圳有望扩权扩容。

与其超越香港的庞大经济总量相比,深圳的土地面积确实太小了。

1980年代初,深圳特区刚刚建立时,土地面积仅为327.5平方公里。到了2019年,《深圳统计年鉴2019》显示,深圳辖区面积达到1997.47平方公里。在国内四大一线城市中,深圳土地面积最小,约为上海的1/3、广州的1/4、北京的1/8。

随着深圳经济的高速发展,土地不足以及带来的楼价高涨等问题越来越明显。近年来,深圳曾尝试通过深汕合作区这样的“飞地”模式变相扩容,但仍属杯水车薪。

2012年,深圳市领导曾前往北京大学做了一场介绍会,希望得到用地制度改革的指导。北京大学国家发展研究院教授周其仁就此组建了深圳土地改革研究项目组,对深圳进行了两年多的实地调查。调研结果最后在2016年结集成书——《深圳新土改》。

“深圳迄今取得的非凡成就,来自观念、制度和组织的创新,而不是靠幅员广大、土地无限、资源富足。其中,广纳各地人才与土地市场化,是深圳成就的两大支柱。”周其仁称。

回顾深圳特区40年来的发展,可以发现,不断解决土地资源紧缺的难题,创新土地制度改革,贯穿着深圳的整个故事脉络。

“原来土地还可以这样拍卖?”

深圳对于土地制度的创新,早在经济特区成立之前就有了苗头。

1979年,时任深圳市房产管理局副局长的骆锦星接到一个任务,一年内建好超2万平方米的240套房子,作为科级以上干部宿舍。当时要建成这些房子,至少需要200万元,而深圳政府一年财政收入仅有3000万元,最多能给到的资金支持为50万元。剩下的资金缺口,只能由房管局自行解决。

骆锦星想到了通过租地获得租金的方式筹得资金。但是新中国成立以来,土地一直实行公有制,即国家和农村集体所有制。按照宪法规定,“任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或以其他形式非法转让土地。”

“民间智库”深圳创新发展研究院提供的资料显示,在征得省委书记许可后,骆锦星选择以补偿贸易打“擦边球”的方法与港商合作。

1980年1月,中国内地第一家房地产开发企业——深圳特区房地产公司应运而生,骆锦星担任公司经理。他随即接触到了香港妙丽集团董事长刘天就,双方很快达成协议,在深圳东湖公园附近划出一片土地来,盖一个东湖丽苑的楼盘。深圳出地,港商出钱盖房,卖的钱深圳和妙丽集团以85∶15比例分成。彼时,距离经济特区正式成立还有7个月的时间。

7个月后,深圳经济特区成立,被允许“自己杀出一条血路来”的深圳将“补偿贸易”改为“合作经营”模式,以征收土地使用费的形式正式出租土地,吸引更多香港开发商来深圳合作项目。

1981年11月,《深圳经济特区土地管理暂行规定》正式颁布,规定“境内外用户使用经济特区土地的要交纳土地使用费”,同时明确了土地使用费的计费标准,开创了新中国土地资源由无偿使用转向有偿使用的先河。

1987年,骆锦星带领的这家公司竞得了中国土地拍卖史上的“第一拍”。该公司之后多次更名,1993年在A股上市,就是如今的深深房A(000029.SZ)。

虽然土地使用费给深圳带来了一些建设资金,但仍严重不足。同时,深圳地产开发市场热起来后,很多人来要土地,也滋生了一些腐败现象。为了解决这个问题,1986年国庆刚过,深圳市政府就组建了房地产改革领导小组,意在推动土地的公开招标拍卖。

现任中国城市竞争力研究会执行会长的桂强芳,正是当年深圳市房地产改革领导小组的一名成员。他告诉南方周末记者,当时他们专门跑去香港考察学习。

“我们去香港时,正好赶上李嘉诚举牌拿地,连拿三块工业用地,50年产权,溢价高达128%。我都震惊了,原来土地还可以这样拍卖?”

在考察了香港的土地拍卖和多个房产项目后,小组成员们迅速草拟了《深圳经济特区土地管理体制改革方案》,提出了基本设想:学习香港模式,所有用地实行有偿使用,协议、招标、公开竞投。

1987年9月,深圳以协议方式和公开招标方式,分别出让了2幅土地;两个月后,又敲响了新中国成立以来“土拍第一槌”。

据桂强芳回忆,1987年12月1日当天,万众瞩目,规格之高空前绝后,除了44家竞投企业到了现场,还有众多中央领导、全国17个城市的市长端坐会场。

这是一块占地面积只有8588平方米的住宅土地,位于罗湖区深圳水库附近,使用年限50年。竞投企业热情高涨,价格飙升至520万元时,现场只剩下深深房A和深圳市深华工程开发公司竞价。

“520万元在当时看来就是天价,不能再高了。我马上走到深华的老总旁边让他再考虑下,免得不划算。我让他把牌子放下来的时候,深房总经理骆锦星以525万元拍下来了。”桂强芳称。

后来,不到一年,深房就在这块土地上建起了东晓花园楼盘,成为当时深圳最大的商品房小区。深房以约1650元/平方米的价格出售超过150套房源,最终净赚400万元。

深圳的成功“试水”直接促成了宪法的修订。1988年4月,全国人大通过了对宪法第十条的修正案,在删除土地不得出租的规定同时,增加了“土地使用权可以依照法律的规定转让”的规定。桂强芳也参与了修正案的草拟。

据《深圳特区报》统计,1987-1993年间,深圳市采取招标、拍卖方式出让土地共43.28公顷,为经济特区谋得了发展的“第一桶金”。

“国有化的地,原住民的房”

随着1987年土拍第一槌后,土地的有偿使用,一定程度上为深圳解决了初期融资问题。不过,深圳很快发现,可市场化的土地日渐稀缺。

宪法修订以后,土地管理法紧接着也完成了修订,“国有土地和集体所有土地使用权可以依法转让”,并授权国务院制定具体执行办法。然而,国务院在1990年出台了城镇国有土地使用权转让的办法后,直到2015年之前,都没有出台农村集体土地转让的有关条例。在此期间,农村集体土地的转让在现实中无法可依,因而不能转让。

根据1994年的城市房地产管理法,城市规划区内的集体土地要入市,必须先被征用转为国有土地后,方可有偿出让使用权。

以此为依据,深圳开始了“统征统转”。

1992年,深圳实施“统征”,《关于深圳经济特区农村城市化的暂行规定》出台,在原特区内的罗湖、福田、南山和盐田四区全面推进农村城市化,将村民转化为市民,将农村集体土地征为国有土地。

2003年,深圳市政府再实施“统转”,把特区外(宝安区、龙岗区)390万亩耕地也全部“转”为市政府发展储备用地。

如此一来,城市化覆盖深圳全境,深圳完成了土地的全盘国有,成为了国内第一个没有农村的城市。更多国有土地进入到市场流通,也为深圳发展带来更多资源。

桂强芳认为,这是深圳特区第二次土地改革。“不过这一次改革可以说是不了了之”。

多位当年从村民变为城市居民的深圳人告诉南方周末记者,1992年“特区内统征地”的补偿还较为到位,政府在统征后,也会返还给村集体一定比例的建设用地,农民没有太大的抵触情绪。

但随着1998年中国房改制度的启动,深圳的楼价地价也随之飞涨。当2003年实行“特区外统转”时,市政府对于农村集体土地的补偿远低于市场价与农民的预期。

大量农民和基层集体开始大规模抢建违法建筑,“种房保地”。为了减少转地的成本,深圳后来又出台多项政策,宣布农民建房为“违法建筑”,试图通过“查违”推进“统转”,结果导致更多摩擦,大量关外征地拆迁手续始终未真正完成,不少土地仍由“城中村”经营。

这种矛盾在很长一段时间里都没有得到解决。这也是桂强芳认为第二次土改没有真正完成的原因。

“统征统转”不但没有终结原先国有土地和农村集体用地并存的二元格局,甚至演化成一种新型二元格局——“国有化的地,原住民的房”。

不再计较“合法非法”

“城中村、村中城问题,全国哪个城市都有,但深圳更加突出。深圳想真正把这块土地从实质上的二元结构统一为事实上的一元结构,但实现过程可能不会很顺利。”周其仁撰文写道。

2012年,深圳1900多平方公里的土地上,已经开发建设了900多平方公里,开发强度近50%,剩下的都是生态保护区。之所以无地可用,还是因为第二次土改留下来了太多问题违建——深圳有近300平方公里土地是“合法外用地”。

曾在深圳市规划国土委工作的一位前任官员告诉南方周末记者,这些土地,或因历史违建,或因未完善征转地手续,导致产权问题不明晰而无法进入市场正常交易,“政府拿不走、社区用不好、市场难作为”。

2012年5月,《深圳市土地管理制度改革总体方案》(下简称《总体方案》)发布,宣告深圳新一轮土改正式启动。《总体方案》把明晰产权放在第一位,意在凸显新一轮土改的目的正是解决此前合法外土地与违建问题。

周其仁也曾提出类似建议,只有利用确权的手段,将这些天量的“违法建筑”纳入到合法化框架,进而建立城乡统一的土地市场是根本之策。

至于具体如何确权,主要靠两大突破口。“一是城市更新,二是土地整备”。

《深圳新土改》中具体介绍了这两种政策的情况,所谓城市更新,就是借助市场力量,通过引进房企等市场开发主体出资,对项目地块进行重新规划,实施二次开发。至于土地整备,则是政府出资,整理和储备土地,等待高价转让给市场的机会。

不过,实践看来,比起土地整备的不少案例,政府和村民就协商意见不合陷入僵局迟迟不能推进,而城市更新更受到市场的欢迎,被广泛组合使用。

城市更新最早不是针对“违法建筑”,而是针对城市内众多合法、但使用率不高的旧商业区、旧工业区进行改造。最早在2009年,广东省出台了“三旧改造政策”,深圳于同年12月跟进,出台了《深圳市城市更新办法》。

通过旧城改造,第一太平戴维斯统计报告显示,2011年深圳土地利用模式出现拐点,存量用地供应首次超过新增土地供应。

2012年《总体方案》实施后,政府对土地确权降低了门槛,把更多“合法外”的土地与违法建筑纳入了城市更新范围内。于是直接将2012年的存量用地供应规模推到了历史高峰,占供地总量近75%。

当时在城市更新的确权过程中,最被广泛使用的是“20-15”原则,具体为:将“合法外”用地实行二八分成,当项目申请方同意把20%的“合法外”土地无偿交给政府,剩下的80%土地中再拿15%用作公共设施配套用地,政府就不再计较“合法非法”,把全部用地都纳入城市更新项目中,并在更新后全部合法颁证。

这样的模式将自主权更多交给市场,让资金雄厚的开发商根据自身成本预估和村民集体来谈判,既满足了多方需求,也大力加速了深圳土地的利用效率。

周其仁带队的深圳土地改革研究项目组调研发现,在后续的城市更新实践中,开发商对于土地进行如适度增加容积率、建筑密度和其他适度增密的做法,也受到了市场的欢迎,进一步推动深圳走上盘活存量的立体城市之路。

提高土地利用效率

深圳长期面临的无地可用困境,除了土地资源的确紧缺以外,其实还有另一层问题,是土地利用效率太低。

中山大学港澳珠三角洲研究中心教授毛艳华曾对媒体表示,深圳市土地开发效益为每平方公里4.28亿元,而香港则为每平方公里14亿元,相较之下,深圳土地开发效益不高。毛艳华认为,深圳未来发展应该主要依靠产业升级带动,而不是延续增加城市用地面积这种粗放型的增长方式。

2013年,《深圳市人民政府关于优化空间资源配置促进产业转型升级的意见》出台,被视为深圳打响产业转型升级战的第一枪。

在政府的大力引导下,同时受多条环保新规限制,2013-3015年间,深圳以制鞋、模具、塑胶、五金电镀为代表的高能耗、高污染、低产能的传统制造业首当其冲,纷纷出走鹏城。

大量工厂外迁,工业园区空置,得以进一步释放土地整备和城市更新的空间。根据《深圳市城市更新十三五规划》,2016-2020年间,深圳计划释放30-35平方公里城市更新用地,力争完成100个旧工业区复合式更新和综合整治项目。

中国社科院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞对南方周末记者表示,深圳此前一直推动的“腾笼换鸟”是成功的。如南山区和蛇口工业区从过去主要是“三来一补”的企业,现在已经成为高新产业的聚集区,深圳也从加工制造主导转向科技创造引领的经济体系。

不过倪鹏飞亦强调,土地成本的上涨,不仅淘汰了部分落后产能,也容易带来另一个问题。“包括创新产业也有被挤出的迹象,特别值得重视加以解决。”

深圳周边的东莞、惠州等地成为这些企业的落脚之地。多位在这段时间将工厂搬离深圳的企业主告诉南方周末记者,外迁是主动又是被动的,随着深圳楼价、厂租的持续攀升,生产成本大幅提高,不少企业是主动选择搬离。

深圳市政府在2019年向人大常委会提交的《深圳市2018年中小企业发展情况的专项工作报告》中也指出,2016-2018年间,深圳中小企业外迁的趋势有所加速,且迁出企业的规模也有所加大。

这三年外迁企业里面,电子信息行业占比接近四成。可见,外迁的不仅仅是低附加值的产业,还有电子信息等深圳传统优势产业。

甚至连华为这样的龙头企业都部分搬走了,还引发了其各大供应链跟随外迁。自华为终端部门在2018年正式搬迁至东莞松山湖后,华为供应商软通动力、华勤通讯,华为软件服务商中软国际、易宝软件也陆续宣布在东莞加大布局。

广东省社科院区域与企业竞争力研究中心主任丁力对南方周末记者表示,当前深圳的产业结构已经发生了变化,第二产业的GDP占比已经连年下降,朝第三产业服务业走去,但是深圳仍需要强大的制造业。参考香港的前车之鉴,一旦离开了制造业的支撑,城市的创新发展也会容易面临“空心化”的危险。

“飞地”模式

飞地模式,是深圳最新实践的一次创新。

早在2008年,广东省就提出“腾笼换鸟”的“双转移战略”,意在将珠三角劳动密集型产业向东西两翼、粤北山区转移。深圳(汕尾)产业转移工业园应运而生。该园位于汕尾海丰县鹅埠镇,规划面积为13.08平方公里,最初就是为了与深圳搭配成“前店后厂”的模式,承接从深圳出走的制造业产能。

2011年,经广东省政府协调,深圳、汕尾两市将产业转移工业园升级扩大为“深汕特别合作区”,面积扩大为468.3平方公里,约为1/5个深圳大小。可用建设用地为135平方公里,接近深圳福田、罗湖两个区的面积。

按照当时的规定,深圳、汕尾两市共同管理合作区,其中深圳主导经济管理和建设,汕尾负责征地拆迁和社会事务。

丁力告诉南方周末记者,事实上,深汕合作区最早的成立,也有广东省社科院的参与,是他们向汕尾市领导提议,促成了两地的合作。“省里的初衷是希望引导深圳带动汕尾的经济发展,带有一点扶贫性质。”

不过,在深汕合作区早期,两地政府之间如何划分责任利益还相当模糊,对于合作区的投入有限,该区域的发展也一度进展缓慢。

“就像深圳在这场跟汕尾的恋爱中没有动真情。”丁力表示,深圳自然是需要土地的,但是比起和深圳市中心相距约100公里、中间还隔着惠州的汕尾,深圳更倾心于东莞和惠州的土地。

为了解决这个问题,2017年9月,广东省发布《关于深汕特别合作区体制机制调整方案的批复》,强调深圳要强化对合作区的支持,按照“10+1”(深圳10个区+深汕合作区)模式,将合作区打造成为深圳主导的经济功能区。

“飞地”模式也是从这时候才正式成型。2018年“深圳市深汕特别合作区”正式挂牌,无论是政府投资项目、土地利用规划等,都交由深圳全面主导。

《深圳市2017年国民经济和社会发展统计公报》显示,深汕特别合作区数据已经被计入深圳GDP中去,虽然仅占全市GDP的0.21%,但是增长率为17.9%,排名第一。

根据深汕特别合作区相关负责人提供给南方周末记者的资料,截至目前,深汕特别合作区供地产业项目达83个,其中76个来自深圳,预计全部投产后年产值达693亿元,将提供3.6万个就业岗位。预计到2035年,合作区规划人口将达到150万,接近现在深圳南山区的常住人口规模。

2019年,《河源日报》发文指出,河源市正式启动《河源市支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区实施方案》编制工作,其中将重点谋划“深河特别合作区”,对标“深汕特别合作区”。不过具体何时落实,至今仍然没有下文。

丁力认为,深汕合作区在近两来才开始真正运转发展,飞地模式是否成功,还不能下结论。放眼特区的未来,比起怎样扩容扩权,深圳还是应该更关注如何走集约型高质量发展道路。

记者 卢宝宜 南方周末实习生 刘逸彤

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