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文|招商宏观张静静团队
核心观点
当前财政面临四个难点，2023年积极的财政政策将从五方面发力。
当前财政的四个难点：
一，全国范围来看，财政收支矛盾突出，经济发展的疲弱是全国财政收支困境的最主要原因；
二，分地方看，部分地区收支矛盾加剧，警惕财政重整风险；
三，从收入端分析，税收收入增速下行的主要原因在于留抵退税返还；
四，2022年第一本账公共财政收支可能出现财政缺口。
2023年积极的财政政策将从五方面发力：
一，完善税费支持政策。2022年最突出的税费支持政策在于“减”，2023年最重要的税费支持政策在于“优化”。
二，适度扩大财政支出规模，为落实国家重大战略任务提供财力保障。这意味着目标赤字、新增专项债水平都将会比2022年有所突破。
三，大力优化支出结构，坚持有保有压，积极支持科技攻关、乡村振兴、区域重大战略、教育、基本民生、绿色发展等重点领域，从严控制一般性支出，不断提高支出效率。
四，积极财政政策还将均衡区域间财力水平，持续增加中央对地方转移支付，健全县级财力长效保障机制，促进基本公共服务均等化。
五，严肃财经纪律，严格财政收支规范管理，坚决制止违法违规举债行为，切实防范财政风险。持续关注疫情以来中国政府杠杆率的大幅提升 。
正文
一、当前财政的难点
1、全国来看，财政收支矛盾突出
2022年，在国内外三重压力下，国内经济发展经历了一季度的“大干特干”，二季度的“疫 情冲击”，三季度的“修复以及修复不及预期”和四季度的“全面放开”。全年来看，我们预计GDP增速将在3.3%左右，是近五年来经济增速较低的年份。经济发展的疲弱是全国财政收支困境的最主要原因。
从2022年前11个月的数据来看，由于经济的疲弱，财政收入节奏较慢，第一本账公共财政收入和第二本账政府性基金收入增速比往年均出现较大幅度的下行，前者主要由于税收收入的下降，后者主要由于房地产市场低迷导致国有土地出让收入增速大幅下行。同时，维持民生、刺激经济需要财政支出的支持，这导致公共财政支出与政府性基金支出增速与往年较相似，支出刚性较强。总结来看，收入节奏较慢、支出节奏较快，带来了收支矛盾的加剧。
1-11月，全国一般公共预算累计收入18.6万亿，扣除留抵退税因素后增长6.1%，按自然口径计算下降3%。1-11月公共财政收入完成全年进度的88.3%，较去年下降8.5个百分点，较2020年下降5.7个百分点；
1-11月，全国一般公共预算累计支出22.7万亿，比上年同期增长6.2%。一般公共财政支出完成全年进度的85.07%，较去年下降0.5个百分点，较2020年提高1.2个百分点；
1-11月累计，全国政府性基金预算收入6万亿，比上年同期下降21.5%。1-11月政府性基金收入完成全年进度的60.1%，较去年下降20个百分点，较2020年下降28个百分点；
1-11月累计，全国政府性基金预算支出9.6万亿，比上年同期增长5.5%。1-11月政府性基金支出完成全年进度的69%，较去年下降0.3个百分点，较2020年下降6.7个百分点。
2、分地方看，部分地区收支矛盾加剧，警惕财政重整风险
从地方披露的数据来看，目前能看到的部分省份的11月数据，部分省市公布了1-11月公共财政收入增速，目前来看，中西部地区个别省份增速较快，其他大部分省份收入增速较弱，或是收入增速大幅下行。而从财政支出增速来看，1-11月全国绝大部分省份支出增速超过5%。
对于收支矛盾加剧的地区，警惕可能出现的财政重整风险。过往来看，2018年四川省资阳市雁江区和安岳县、2021年12月鹤岗市都曾实施财政重整计划，通过“拓宽财源渠道”、“ 优化支出结构”、“处置政府资产”、“ 申请省级救助”、“ 加强预算审查”和“改进财政管理”等措施拓宽收入来源偿还债务本息。当前主要需要注意的是，收支矛盾加剧地方财政困难，尤其对于土地出让收入下滑较快的地区，以及过往比较依赖转移支付的地区，可能会出现财政重整的风险 。
3、从收入端分析，税收收入增速下行的主要原因在于留抵退税返还
从收入端分析，当前的中央财政收入、地方本级财政收入均出现了一定下降。税收收入下降幅度较大，非税收入不降反升。如果拆分税收收入的税种，我们可以发现，税收收入增速下行的最主要原因在于增值税的大幅下行。1-11月增值税收入4.35万亿，过去三年增值税平均收入6.09万亿。
同时我们注意到，今年截至11月10日，全国税务系统合计办理新增减税降费及退税缓税缓费超3.7万亿元。其中，留抵退税合计已达23097亿元。全年减税降费及缓税缓费规模预计超过4万亿，留抵退税约2.5万亿。留抵退税返还的让利于民政策，是今年减税降费的“重头戏”。留抵退税，就是把期末未抵扣完的税额退还给纳税人，综合考虑为企业提供现金流支持、促进就业消费投资。今年已获得留抵退税的纳税人中，小微企业户数占比93.1%，共享受退税9178亿元，金额占比39.7%；中型企业退税5104亿元，大型企业退税8815亿元，金额占比分别为22.1%、38.2%。
4、2022年第一本账可能出现财政缺口
按照2022年预算表，中央公共财政收入107545亿元，中央一般公共预算支出134045亿元，中央财政赤字26500亿元，通过发行国债弥补。2022年地方一般公共预算收入223855亿元，地方一般公共预算支出231055亿元，地方财政赤字7200亿元，通过发行地方政府一般债券弥补。全国政府性基金预算收入总量为151991.34亿元，全国政府性基金预算支出138991.34亿元。
根据1-11月财政收支数据，以及对于12月数据的预测，我们估算全年政府性基金收入约13万亿，政府性基金支出约11万亿，第二本账收支可能还会有一定的盈余。但第一本账可能会出现财政缺口，由于今年税收收入的下降，全年来看，公共预算收入约完成全年预算的93%左右，公告财政支出完成预算的概率比较大，第一本账较大概率出现收不抵支的财政缺口。
二、积极的财政政策将从五方面发力
12月29日，财政部长刘昆提出积极的财政政策将从五方面发力。首先就是完善税费支持政策，根据实际情况，该延续的延续，该优化的优化，着力纾解企业困难。其次，明年将加强财政资源统筹，优化组合财政赤字、专项债、贴息等工具，适度扩大财政支出规模，为落实国家重大战略任务提供财力保障。第三，要大力优化支出结构，坚持有保有压，积极支持科技攻关、乡村振兴、区域重大战略、教育、基本民生、绿色发展等重点领域，从严控制一般性支出，不断提高支出效率。积极财政政策还将均衡区域间财力水平，持续增加中央对地方转移支付，健全县级财力长效保障机制，促进基本公共服务均等化。严肃财经纪律，严格财政收支规范管理，坚决制止违法违规举债行为，切实防范财政风险。我们逐一解读这将会对2023年财政政策的影响。
1、完善税费支持政策
2022年最重要的税费支持政策在于“减”。而2023年，积极的财政政策加力提效，在税收领域，首先要通过增值税立法等进一步落实税收法定，增加税制的确定性，通过增强市场的预期，激发市场主体活力，促进经济恢复与增长。对于2023年减税降费预期，我们估算将大概率回归常态，约在1.5-2万亿左右水平。
2、适度扩大财政支出规模
适度扩大财政支出总规模，意味着财政赤字、专项债等都会比去年有所扩张，这也为落实国家重大战略任务提供财力保障。因此我们预计2023年目标财政赤字较大概率突破2022年的2.8%，回升至3%，新增专项债限额将达到4万亿。
需要关注两点：一是从2018年以来，目标赤字与实际赤字的差额是比较灵活的。例如2020年和2022年，预期目标赤字率不高，但实际赤字率远远超过目标赤字水平。展望2023年，我们认为目标赤字率仍可能不会突破国际警戒线3%，但比2022年的2.8%有所提高，较大概率重回3%水平。第二点，对于专项债规模，明年仍有一万亿左右的专项债结余限额空间可以投入使用。如果我们经济修复比较顺利，可能对于基建投资的诉求没那么强烈，那么全年四万亿左右的新增专项债限额可以满足需求；相反而言，如果经济修复路程比较曲折，可能我们对于基建投资的诉求像2022年一样强烈，那么仍有一万亿的结余限额空间可以补充使用。
3、优化支出结构，提高支出效率
当前财政支出的主要结构特征在于民生类支出与投资类支出并行，民生类支出包括卫生健康支出、社保和就业类支出等，这类支出的特点是刚性较强；投资类支出包括交通运输支出、农林水支出和城乡社区事务支出等，这类支出主要对应基建投资的变化。
2023年，支出结构将会有一些转变，对于科技攻关、乡村振兴、区域重大战略、教育、基本民生、绿色发展等重点领域将会积极支持，对于一般性支出将会从严控制，从而不断提高支出效率。
4、均衡区域间财力水平，促进基本公共服务均等化
2023年积极财政政策还将均衡区域间财力水平，持续增加中央对地方转移支付，健全县级财力长效保障机制，促进基本公共服务均等化。可能出现的变化有两点：一是中央对地方的转移支付和税收返还增速将会有比较明显的提升；二是专项转移支付的比重可能会出现进一步的下降。
5、制止违法违规举债，切实防范财政风险
截至2022年11月，中国现有地方政府债务余额35.0万亿，其中包括专项债20.7万亿和一般债14.4万亿。疫情这三年来，地方债余额增速维持在年均16-20%增速上涨，其中专项债余额增速维持在25-35%，一般债增速维持在5-8% 。
对应来看，政府杠杆率的上行也比较明显。2019年12月，中国政府部门杠杆率为38.5%，2022年9月，政府杠杆率达到49.7%，上升了12.2个百分点，其中，地方政府杠杆率上升了7.5个百分点（21.6%至29.1%），中央政府杠杆率上升了3.7个百分点（16.9%至20.6%）。整体看来，疫情三年中国政府杠杆率上升的速度仅弱于日本，高于美国、英国，从2019年12月至2022年6月，按照BIS的统计，美国政府杠杆率上升13.6个百分点（99.8%至113.4%），英国政府杠杆率上升了15.8个百分点（85.5%至101.3%），中国政府杠杆率上升17.4个百分点（57.6%至75.0%），日本政府杠杆率上升了30.3%个百分点（203.3%至233.6%）。但从绝对值来看，中国杠杆率水平仍远未达到主要发达国家水平。
风险提示：
疫情发展超预期、政策超预期 。
以上内容来自于2023年1月11日的《财政的难点和发力点》报告，报告作者张秋雨